Entre 2008 y 2016 incendios de gran magnitud devastaron 500 mil hectáreas. Cifra similar a la que han consumido hasta ahora las decenas de incendios forestales que azotan al país desde enero. CIPER indagó en las sucesivas alertas oficiales y estudios que mostraron la precariedad del Estado para enfrentar estas catástrofes. Todas exigían respuesta inmediata del Ejecutivo y del Congreso: dotar a la CONAF de un estatuto de derecho público, facultades de fiscalización y un presupuesto acorde a la amenaza que desde 2012 se instaló en Chile tras el incendio de Torres del Paine. Nada de eso ocurrió.
El martes 27 de diciembre de 2011 se desató en el Parque Nacional Torres del Paine (Región de Magallanes), uno de los incendios más devastadores de la última década en Chile. Vientos racheados de entre 70 y 90 kilómetros por hora azuzaron el fuego que en pocas horas se expandió sin control en esta Reserva de la Biosfera. El fuego fue extinguido recién el 8 de marzo de 2012, reduciendo a cenizas 17.606 hectáreas de flora nativa, estepas y praderas. Una catástrofe ecológica. Pero eso no fue todo. Porque el 29 de diciembre, un voraz incendio en el sector de Pichiqueime (Región del Biobío), arrasó con más de 25 mil hectáreas. Otros seis focos casi simultáneos en las regiones de La Araucanía y Valparaíso, dejaron a la temporada de incendios 2011-2012 como una de las más destructivas de la última década, con más de 90 mil hectáreas quemadas.
Ese 2012 debió haber instalado un antes y un después para Chile en materia de prevención y combate de incendios. No fue así. La indagación de CIPER indica que el mega desastre que hoy afecta a nuestro país desde las regiones de O’Higgins a La Araucanía –y que hasta ahora ha consumido cerca de 500 mil hectáreas, más de mil viviendas y ha cobrado la vida de 11 personas– sorprendió nuevamente al Estado con carencias institucionales profundas para enfrentar incendios de esa magnitud y que se arrastran desde hace más de ocho años.
Una de las carencias más graves afecta a la Corporación Nacional Forestal (CONAF), creada en 1970 para prevenir y combatir los incendios forestales, entre otras tareas. A pesar de que desde 2008 un fallo del Tribunal Constitucional (TC) dejó en evidencia la necesidad de dotarla de otro estatuto jurídico, la entidad ha permanecido con las mismas facultades y un presupuesto paupérrimo.
Incendio en Torres del Paine, 2011-2012.
Más de ocho años han transcurrido desde que el TC rechazó por inconstitucional las nuevas facultades que la Ley de Bosque Nativo le otorgaba a la CONAF. El argumento del TC defendió la prevalencia constitucional de la propiedad: la CONAF era una entidad de derecho privado y no podía ejercer funciones, como fiscalizar al interior de terrenos de particulares, que son propias de entidades del Estado (ver documento).
En 2008 y en virtud de ese dictamen del TC, la ley que buscaba proteger el bosque nativo quedó coja. Razón más que potente para entender el precedente que se había creado: la regulación de la pujante industria forestal y el manejo eficaz de catástrofes acorde a los nuevos requerimientos, quedaba supeditado al cambio del estatus jurídico de la CONAF. Así quedó registrado en un documento interno de esa entidad de mediados de 2014: “Si no avanzamos hacia un Servicio Forestal Público no se podrán desarrollar leyes sectoriales atingentes a lo forestal, como una nueva ley de fomento o una ley de prevención de incendios forestales” (ver documento).
Autoridades de todo el espectro político tampoco asumieron la amenaza inminente que se iba acumulando en el país, con la explosión de la industria forestal, las altas temperaturas que produce el cambio climático y la agudización de la crisis de abastecimiento de agua en vastos sectores del territorio nacional.
Así, pese al cúmulo de evidencias que indican que incluso antes del incendio en Torres del Paine las condiciones de riesgo de incendios forestales en Chile han aumentado exponencialmente, desde el pronunciamiento del TC ha habido solo un intento por modificar la ambigüedad en la que hasta hoy se encuentra la CONAF. En mayo de 2012, la oposición rechazó en el Senado la idea de legislar el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional Forestal por considerar que la iniciativa era incompleta.
Aunque los gobiernos tienen la facultad de reingresar un año después los proyectos de ley que son rechazados en el Congreso, eso no ocurrió durante la administración de Sebastián Piñera. Tampoco lo hizo la actual administración de Michelle Bachelet, pese a que de acuerdo a documentos públicos revisados por CIPER, el Ministerio de Agricultura se ha comprometido en al menos dos ocasiones a enviar el proyecto al Congreso (en 2015 y 2016).
“Lamentablemente, los incendios forestales no han sido prioridad para el país”, señaló a CIPER el ingeniero forestal del Laboratorio de Incendios Forestales de la Universidad de Chile, Miguel Castillo. Diagnóstico con el que coincide el vicepresidente de la Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo (AIFBN), René Reyes:
-Aquí la gran responsable es la desidia política; es la falta de voluntad para establecer regulaciones efectivas respecto del manejo del recurso forestal.
El diagnóstico es compartido entre especialistas: el mega incendio que ha consumido cientos de miles de hectáreas en las regiones de O’Higgins, El Maule, Biobío y La Araucanía no se ha alimentado únicamente de pinos, eucaliptos y otras especies pirogénicas.
Directores de ONEMI y CONAF.
Conclusiones similares quedaron consignadas en un informe elaborado por el “Consejo de Política Forestal”, instancia público-privada creada en mayo de 2015 para asesorar al Ministerio de Agricultura (Minagri) en materia forestal. El estudio, entregado al Minagri en mayo de 2016, advierte de la crítica situación en la que se encuentra la institucionalidad forestal y la propia CONAF en materia de prevención de incendios forestales:
“Desde el punto de vista legal, existe una normativa antigua y dispersa que le confiere a la Corporación Nacional Forestal la función de prevenir y controlar los incendios forestales. En materia de regulación, investigación de causas y aplicación de sanciones existen vacíos legales en los ámbitos de responsabilidades y competencias, lo que redunda en una escasa efectividad en esos aspectos”, se lee en el estudio “Política Forestal 2015-2035” (ver documento).
El informe también califica de “marginales” los recursos destinados a la prevención de incendios forestales, comparados con los que se gastan en el control de éstos. Las cifras hablan por sí mismas. El presupuesto de CONAF para programar la prevención de incendios en la temporada 2016-2017, alcanzó los $26 mil millones. Según las cifras entregadas por la Corporación Nacional de la Madera (Corma) a CIPER, son más de mil millones menos de lo que invirtieron para la misma temporada dos de las empresas forestales más grandes del país: Arauco (casi $17 mil millones) y Mininco (más de $10 mil millones).
El presupuesto de la CONAF para este rubro de catástrofes aparece aún más desproporcionado si se compara la extensión de tierras que la entidad debe proteger con la que atienden las empresas forestales: mientras el presupuesto de Arauco y Mininco les permite cubrir una superficie plantada cercana al 1,5 millón de hectáreas, CONAF debe atender casi 35 millones de hectáreas.
ALERTAS FALLIDAS
En octubre de 2009, casi al término del primer gobierno de Michelle Bachelet y en el contexto de la discusión de la ley que creó el Ministerio de Medio Ambiente, el Ejecutivo ingresó una indicación para que en el plazo de un año de aprobada esa ley (12 de enero de 2010), se enviara al Congreso un proyecto para transformar a la Corporación Nacional Forestal en un “servicio público descentralizado”. Con ello, se atendía el pronunciamiento del Tribunal Constitucional de julio de 2008: dotar a la CONAF de nuevas facultades en el ámbito público requería como condición previa cambiar su estatuto de derecho privado.
En enero de 2011, Sebastián Piñera envió al Parlamento el proyecto que creaba el Servicio Nacional Forestal. El 15 de mayo, a solo meses del incendio en Torres del Paine, en el Senado se rechazó la idea de legislar. La oposición acusó que la iniciativa no abordaba el tema de manera integral y no se hacía cargo de la situación laboral de los trabajadores de la CONAF. “La propuesta del gobierno no da respuesta a aspectos clave para el desarrollo del sector”, señaló en esa oportunidad la entonces senadora Soledad Alvear (DC) (ver aquí).
Mega incendio en Valparaíso, 2014.
Aun cuando la administración de Piñera tenía la facultad de insistir en el proyecto un año después de su rechazo en el Senado, no lo hizo. Y ello, a pesar de que en octubre de 2012 se conocieron las conclusiones de la Comisión Investigadora que instaló la Cámara de Diputados sobre la catástrofe ecológica provocada por el incendio en el Parque Nacional Torres del Paine. Allí se lee: “La urgente necesidad de fortalecer la gestión de CONAF, estableciéndola como una entidad pública, reforzando su misión que es contribuir al desarrollo del país a través del manejo sostenible de los ecosistemas forestales y a la mitigación de los efectos del cambio climático”.
El informe fue lapidario con la gestión de la administración Piñera para enfrentar ese incendio: “la labor realizada antes de la emergencia fue insuficiente, careciendo de los elementos básicos requeridos para abordar la correcta gestión de las fases de mitigación, prevención, preparación, respuesta y recuperación” (ver documento).
La situación de la CONAF se mantuvo igual no obstante que la temporada de incendios forestales 2014-2015 marcó un nuevo récord con más de 128 mil hectáreas consumidas por las llamas. Desde 1963, año desde que se tiene registro sistematizado del número de incendios forestales y hectáreas afectadas, no se había visto tanta destrucción.
Hasta que en marzo de 2015 el problema de la falta de facultades de la CONAF reflotó. El 18 de ese mes, uno de los asesores del Ministerio de Agricultura, el ex senador Jaime Naranjo (PS), acudió a la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados, que en ese momento estudiaba una moción parlamentaria sobre incendios forestales. Allí, el asesor del Minagri señaló que el Ejecutivo estaba comprometido a enviar dentro del primer semestre de ese año “el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional Forestal, que reemplazaría a la CONAF” (ver documento).
El mega incendio en curso ya ha consumido más de 500 mil hectáreas (Crédito: Claudio El Poc).
Solo dos meses más tarde, el 26 de junio de 2015, se conoció el informe de la Comisión Especial del Senado que analizó las distintas aristas que provocaron el mega incendio que en abril de 2014 azotó a Valparaíso. Esa nueva catástrofe provocada por el fuego terminó con un saldo de 1.072 hectáreas quemadas y 2.500 viviendas destruidas. Una de sus conclusiones fue: “La institucionalidad vigente no responde eficientemente a las exigencias para desarrollar una buena gestión del control de incendios forestales”. Y se hace un llamado a “evaluar integralmente la gestión de control de incendios de magnitud o conflictivos” y a “fortalecer la legislación en el ámbito de los incendios forestales”.
Pese a que en 2015 las alertas sobre las carencias que arrastraba la institucionalidad forestal para prevenir incendios recrudecieron, el año terminó sin que ingresara al Congreso ni un solo proyecto que convirtiera a la CONAF en una entidad pública, dotada de nuevas facultades y otro presupuesto.
Solo en abril de 2016 el Ministerio de Agricultura pareció poner en marcha el motor que le permitiría saldar el compromiso asumido un año antes por su representante (Jaime Naranjo) en el Congreso. En la cuenta de su gestión en 2015, estableció como prioridad para 2016: “Ingresar al Congreso Nacional el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional Forestal y de Conservación de la Naturaleza”. También se comprometió a enviar un proyecto de ley sobre fomento y regulación de la forestación en Chile, otro sobre incendios y un tercero con modificaciones a la Ley de Bosque Nativo que el dictamen del Tribunal Constitucional de 2008 había dejado coja. La aprobación de todos esos proyectos, se insistió en el informe, “depende de la creación del Servicio Nacional Forestal y de Conservación de la Naturaleza” (ver documento).
El año 2016 volvió a terminar sin que ninguno de los proyectos prometidos fueran enviados por el Ejecutivo al Congreso. En cuanto al presupuesto de la CONAF, lo que ocurrió evidenció aún más la ceguera de autoridades y parlamentarios.
AUMENTO DE PRESUPUESTO: ¿PARA QUÉ?
La última alerta antes de que estallara el devastador incendio que afecta a la zona centro-sur del país, quedó consignada en un informe clave elaborado en octubre de 2016 por la gerencia de Protección contra Incendios Forestales de la CONAF. En base a pronósticos meteorológicos y al estado de la vegetación, en el informe se evalúan los escenarios de comportamiento del fuego para el periodo 2016-2017 de incendios forestales.
El tenor de algunas de las conclusiones del informe es casi premonitorio: “Considerando el amplio territorio afectado por este fenómeno (Niño-Niña), es importante se evalúen opciones de reforzamiento del sistema de protección contra incendios forestales, tanto en el ámbito de la prevención como del combate de los siniestros. Lo anterior implicaconsiderar medidas para la detección y evaluación oportuna, la priorización de necesidad de combate y del uso de los recursos disponibles”.
El tenor de algunas de las conclusiones del informe es casi premonitorio: “Considerando el amplio territorio afectado por este fenómeno (Niño-Niña), es importante se evalúen opciones de reforzamiento del sistema de protección contra incendios forestales, tanto en el ámbito de la prevención como del combate de los siniestros. Lo anterior implicaconsiderar medidas para la detección y evaluación oportuna, la priorización de necesidad de combate y del uso de los recursos disponibles”.
Poco después de que se diera a conocer este sensible informe, fechado el 12 de octubre del año pasado, comenzó en el Congreso la discusión del Presupuesto Nacional para 2017. El 17 de noviembre, la Cámara de Diputados aprobó y despachó al Senado el proyecto de presupuesto, aunque la partida del Ministerio de Agricultura fue rechazada. La preocupación que rondaba entre algunos legisladores apuntaba a los escasos recursos destinados a la CONAF.
“Estamos muy preocupados por el escaso presupuesto que tiene la CONAF para el combate de los incendios forestales, en la cantidad de helicópteros, de equipamiento, que es absolutamente ineficiente y yo espero que este rechazo a la partida del Ministerio de Agricultura permita que el gobierno pueda ampliar estos presupuestos en el Senado”, señalo el diputado Matías Walker (DC) a radio Cooperativa (ver nota).
La discusión permitió que el presupuesto de CONAF para la temporada 2016-2017 aumentara en $3.892 millones, respecto del periodo anterior. Lo extraño es que esos recursos adicionales no llegaron a engrosar el programa de manejo de fuego. Se destinaron a reforzar el área administrativa y el programa de áreas silvestres protegidas. Los recursos que destina la entidad a la prevención y combate de incendios experimentaron un recorte de poco más de $28 millones, pasando de $26.044 millones a $26.016 millones (ver presupuesto histórico de CONAF). Esa cifra no considera lo que allega la Onemi cada vez que se declaran alertas por incendios forestales y que promedian los US$6 millones anuales.
En diciembre pasado, en la antesala de la última catástrofe de fuego, la Subsecretaría del Interior le entregó una partida suplementaria de dinero a la CONAF: $3.000 millones. Con ese fondo de contingencia el presupuesto de la entidad alcanzó los $29.000 millones. Una cifra similar a la suma de los montos que destinaron las forestales Arauco y Mininco para prevenir y combatir incendios en esta temporada.
En medio de las fuertes críticas que ha recibido el gobierno por el manejo de la catástrofe que ya ha arrasado con más de 500 mil hectáreas –casi las mismas que han consumido la totalidad de incendios forestales declarados entre 2008 y 2016– La Moneda anunció que durante febrero se estudiará el proyecto para crear el Servicio Nacional Forestal (CONAF pública), el que será enviado en marzo al Congreso.
